8 lipca 2013 r. prezydent RP podpisał nową ustawę o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, która zastąpi obowiązujące: Ustawę o opakowaniach i odpadach opakowaniowych z dnia 11.05.2001 oraz część przepisów Ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej z dnia 11.05.2001. Nowe przepisy wejdą w życie 1 stycznia 2014 r. (Dz. U. 2013 poz. 888).
Uchwalona ustawa różni się od wersji propozycji, którą rząd skierował do parlamentu. Niektóre zagadnienia, w tym przede wszystkim dotyczące porozumień, nabrały nowego, zdaniem wielu podmiotów kontrowersyjnego, wymiaru. Nie będę omawiać wszystkich zmian w nowej ustawie; skupię się na kluczowych z punktu widzenia zobowiązanych przedsiębiorców i całkiem nowych obowiązków.
Porozumienia. Co to takiego?
Nowelizacja dyrektywy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych 94/62 z 2004 r. (2004/12) wprowadziła w art. 22 nowy ust. 3a, na mocy którego państwa członkowskie w zakresie systemów zwrotu i odzysku mogą dokonać transpozycji przepisów właśnie w drodze porozumienia, które zawiera się między właściwymi organami a danymi sektorami gospodarki. Takie porozumienia muszą spełniać określone wymogi, m.in. podlegają wykonaniu (są wykonalne), określają wielkości docelowe recyklingu i terminy ich realizacji, a wyniki są nadzorowane. Prekursorem porozumień była Holandia, ale zrezygnowano tam z ich realizacji. Porozumienia, zgodnie ze swoją ideą, powinny być zawierane między stronami, tj. przedsiębiorcami z danej branży a władzami publicznymi w drodze kompromisu. Porozumienia stanowią ugodową alternatywę dla restrykcyjnych celów narzucanych bezpośrednio w prawie i są uznawane za nowoczesne rozwiązanie, jako akt wspólnej zgody. Warto się zastanowić, czy zaproponowane w polskim prawie rozwiązanie spełnia powyższe kryteria.
Dotychczasowe obowiązki, trochę inne sformułowania
Przede wszystkim ustawa wprowadza kilka nowych definicji, choć nie wnoszą one zasadniczej zmiany do systemu. Kluczowe obowiązki w zakresie opakowań będą dotyczyć wprowadzających opakowania oraz wprowadzających produkty w opakowaniach, a chodzi o spełnianie określonych w art. 11-15 tzw. wymagań zasadniczych dla opakowań oraz powstających z nich odpadów. Nie ma tu zasadniczych nowości, ale wobec toczącego się obecnie przeglądu dyrektyw odpadowych w UE zagadnienia te mogą wkrótce nabrać większego znaczenia, warto więc przypomnieć sobie te zasady.
Drugim najważniejszym obowiązkiem przedsiębiorcy jest osiąganie poziomów recyklingu i odzysku odpadów z opakowań. Sposoby ich realizacji się nie zmienią: przedsiębiorcy, teraz definiowani jako wprowadzający, nadal będą to mogli robić samodzielnie lub przez organizację odzysku. Ale… pojawiły się dla wybranych produktów i opakowań nowe obowiązki.
Porozumienia z marszałkami, nowe obowiązki, dużo zaskoczenia
Dla przedsiębiorców wprowadzających na rynek środki niebezpieczne (szczegółowo definiuje je w art. 8 ust. 1 pkt 14) pojawił się nowy obowiązek, określony w art. 18, który będzie dotyczył zorganizowania systemu zbierania oraz zapewnienia odzysku i recyklingu odpadów z opakowań po środkach niebezpiecznych. Definicją tą objęte są także środki ochrony roślin, przy czym ich producenci będą musieli nowy system również sfinansować. Obowiązek zorganizowania takiego systemu pojawił się analogicznie dla wprowadzających produkty w opakowaniach wielomateriałowych.
Ten nowy obowiązek wprowadzający będą mogli zrealizować samodzielnie lub poprzez przystąpienie do porozumienia, które będzie zawierać w ich imieniu organizacja samorządu gospodarczego (czyli w praktyce izba gospodarcza). Te kwestie definiuje z kolei art. 25 nowej ustawy. Stroną takiego porozumienia będzie marszałek województwa. Zakres porozumienia obejmie utworzenie i utrzymanie systemu zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów opakowaniowych po środkach niebezpiecznych oraz odpadów z opakowań wielomateriałowych. Wprowadzający będą mogli przystępować do zawartych porozumień na równych zasadach. Minister środowiska wyda rozporządzenie, w którym zostaną określone poziomy odzysku i recyklingu obowiązujące dla uczestników porozumienia. Jednocześnie minister środowiska będzie mógł określić rodzaje substancji i ich mieszanin, których nie uznaje się za środki niebezpieczne w rozumieniu tej ustawy.
Jeśli zatem przedsiębiorca wprowadza na rynek produkty w opakowaniach wielomateriałowych i ma podpisaną umowę z organizacją odzysku, od nowego roku dla odpadów z tych opakowań, które do tej pory można było rozliczać wg materiału dominującego w składzie opakowania, będzie musiał szukać nowego rozwiązania.
Rozwiązania dla odpadów z opakowań wielomateriałowych są uznawane przez wielu producentów, którzy używają takich opakowań, za kontrowersyjne. Zgodnie z ustawową definicją są to opakowania wykonane z co najmniej dwóch różnych materiałów, których nie można rozdzielić ręcznie lub za pomocą prostych metod mechanicznych. Tę definicję spełniają różne kategorie opakowań stosowane praktycznie we wszystkich branżach produkcyjnych, począwszy od kartonów do płynnej żywności, poprzez różnego rodzaju laminaty, po opakowania wielowarstwowe.
Na początku transpozycji unijnych przepisów opakowaniowych w polskim prawie funkcjonowała odrębna kategoria opakowań wielomateriałowych z docelowym poziomem recyklingu 25% do roku 2007. W 2005 roku ustawa została zmieniona i obowiązek dla odpadów z tych opakowań rozlicza się wg materiału dominującego. Wkrótce nastąpi kolejna zmiana – dla odpadów z opakowań po środkach niebezpiecznych oraz odpadów z opakowań wielomateriałowych trzeba będzie budować osobny system selektywnego zbierania.
Wysokość poziomów odzysku i recyklingu na 2014 rok dla odpadów objętych porozumieniem nie jest znana.
Wg danych ze sprawozdań OŚ-OP 1 z lat 2002-2004 na polski rynek wprowadzano od 100 do 80 tys. ton opakowań wielomateriałowych, co stanowiło 3-4% masy odpadów opakowaniowych. Branża dostawców materiałów do produkcji kartonów deklarowała, że wówczas wprowadzano na rynek ok. 70 tys. ton kartonów w roku. Strumień odpadów wielomateriałowych poza kartonami był zatem w skali raportowanej masy odpadów opakowaniowych znacznie mniejszy, a ich selektywne zbieranie było bardzo trudne. Niestety, dla wielu synonimem opakowań wielomateriałowych są kartony, podczas gdy faktycznie cała kategoria jest znacznie bardziej urozmaicona. Rozwiązanie dobre dla jednej grupy dla innej jest wręcz niemożliwe do realizacji.
Opakowania po środkach niebezpiecznych do końca tego roku są objęte systemem obowiązkowej kaucji. Generalnie takie środki w opakowaniach trafiają przede wszystkim do użytkowników profesjonalnych. W obrocie pomiędzy podmiotami gospodarczymi ich zbieranie jest stosunkowo łatwe, a zagospodarowanie może być prowadzone w oparciu o rygorystyczne prawo. Ale definicja ustawowa, obok środków klasyfikowanych jako mutagenne czy rakotwórcze, obejmuje także produkty oznakowane jako niebezpieczne dla środowiska z przypisanym symbolem N oraz w nomenklaturze nowych przepisów (tzw. CLP) jako stwarzające zagrożenie dla środowiska wodnego, które są przeznaczone do powszechnego, nieprofesjonalnego użycia w gospodarstwach domowych (są to np. odświeżacze powietrza, niektóre detergenty i repelenty). W przypadku pozyskiwania opakowań po tych środkach ze strumienia odpadów komunalnych sytuacja wygląda już inaczej.
Dziś wiedza o łącznym strumieniu tych opakowań, w tym z odpadów komunalnych, jest niedostępna, bowiem cała branża chemiczna, w tym chemii gospodarczej, znajduje się w intensywnym okresie wdrażania nowych przepisów w zakresie klasyfikacji i znakowania środków chemicznych i ich mieszanin. Proces klasyfikacji mieszanin zakończy się w roku 2015.
Ryzykowne jest też obarczanie społeczeństwa konieczno
ścią wydzielania kolejnej, dodatkowej frakcji w momencie, gdy nowy, ogólnokrajowy system gospodarki odpadami komunalnymi rusza; może to spotkać się z niezrozumieniem mieszkańców, a co za tym idzie z brakiem akceptacji.
Środki te są pakowane we wszystkie rodzaje opakowań, a istnieje tylko jedna metoda identyfikacji opakowań po tych środkach, tj. wg informacji ze znaku na etykiecie. Ich wybieranie trzeba będzie wykonywać ręcznie i wzrokowo, co przy uruchamianiu coraz nowocześniejszych i zautomatyzowanych instalacji do sortowania odpadów komunalnych będzie trudne technologicznie i kosztowne. Prawidłowa identyfikacja pokonsumenckich opakowań po środkach niebezpiecznych z odpadów komunalnych będzie zatem złudna.
Porozumienia z Ministrem Środowiska
Oprócz porozumień dla opakowań wielomateriałowych i środków niebezpiecznych, zawieranych z szesnastoma marszałkami województw, będą też możliwe porozumienia z Ministrem Środowiska. Przedsiębiorcy wprowadzający produkty w opakowaniach będą mogli, już bez pośrednictwa izb, na mocy art. 26 nowego prawa opakowaniowego zawierać porozumienia z ministrem w zakresie:
n odpadów opakowaniowych (które nie są konkretnie określone),
n opakowań jednostkowych wielokrotnego użytku.
Nowy obowiązek wprowadzających – prowadzenie publicznych kampanii edukacyjnych
Art. 19 Ustawy opakowaniowej wprowadza obowiązek prowadzenia przez wprowadzającego produkty w opakowaniach publicznych kampanii edukacyjnych. Obowiązek prowadzenia kampanii będzie można zrealizować na dwa sposoby:
Za pośrednictwem organizacji odzysku – wówczas ma zastosowanie art. 31 i obowiązek jest spełniony, jeśli OO przeznaczy na publiczne kampanie edukacyjne (określone w liczbie mnogiej) co najmniej 5% przychodów uzyskanych w poprzednim roku kalendarzowym z przejęcia obowiązków odzysku, w tym recyklingu odpadów opakowaniowych.
Nie jest określone, czy organizacja odzysku ma sama prowadzić działanie, a art. 27 ust. 2 określając przedmiot działania OO precyzuje, że przedmiotem działania OO jest m.in. finansowanie publicznych kampanii edukacyjnych. OO ma zatem: finansować, czyli przeznaczyć określoną kwotę na publiczne kampanie edukacyjne, dokumentować to przeznaczenie i na koniec roku przedstawić sprawozdanie.
Samodzielnie – tu też ustawodawca określił dwie metody, obie związane z konkretnymi środkami w kwocie łącznie co najmniej 2% wartości netto opakowań wprowadzonych przez przedsiębiorcę do obrotu w poprzednim roku kalendarzowym poprzez: przeznaczenie tej kwoty na publiczne kampanie edukacyjne lub jej przekazanie na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Te działania będą podlegać dokumentacji, a wysokość środków na nie przeznaczonych – obowiązkom sprawozdawczym.
Ustawodawcy w zasadzie nie interesują rezultaty działań; ważne będzie przeznaczenie na nowy obowiązek określonych kwot.
Rozliczenie wykonania obowiązku prowadzenia publicznych kampanii edukacyjnych będzie następowało na koniec roku kalendarzowego.
Za brak realizacji obowiązku edukacyjnego przewidziane są kary: gdy przedsiębiorca będzie się rozliczać samodzielnie – od 5 tys. do 500 tys. zł, a dla organizacji odzysku – od 10 tys. do 500 tys zł.
Współpraca wprowadzającego z organizacją odzysku w zakresie edukacji może się odbywać niezależnie od tego, czy przejmuje ona od wprowadzającego obowiązki w zakresie obowiązków odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i odwrotnie – przedsiębiorca realizujący obowiązki poprzez organizację odzysku będzie mógł nowy obowiązek zrealizować samodzielnie. Pytanie tylko o opłacalność takiego rozwiązania dla przedsiębiorcy.
Cała sprawozdawczość – w ustawie o odpadach
Na zakończenie należy tylko przypomnieć, że cała sprawozdawczość w zakresie opakowań i odpadów opakowaniowych znajduje się w nowej ustawie o odpadach, która weszła w życie w styczniu 2013 r.
Podsumowanie
Jak przedsiębiorcy podejdą do nowego prawa, czy izby gospodarcze zaczną konkurować między sobą, jakie rozwiązania zostaną wypracowane? Członkowie Parlamentarnej Podkomisji ds. monitorowania gospodarki odpadami, którzy aktywnie pracowali nad zmianą rządowego projektu Ustawy o gospodarowaniu opakowaniami i odpadami opakowaniowymi deklarowali, że wprowadzane zmiany mają na celu uproszczenie przepisów. Mam wątpliwości, czy to się udało.
Jest też sporo niespójności w przepisach. Nie jest zrozumiałe, dlaczego z jednej strony zaostrzono wymagania kapitału akcyjnego organizacji odzysku, a z drugiej strony wprowadza się do systemu całkiem nowe podmioty, czyli izby gospodarcze, które z mocy ustawy o izbach gospodarczych są powołane do zupełnie innych celów niż prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami. Wydaje się, że prawo to za mało; trzeba poczekać na wykreowanie nowych praktyk.
Źródła:
1. Ustawa z dnia 8 stycznia 2013 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 poz. 21)
2. Ustawa o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi – Dz. U z 2013 z 6 sierpnia, poz. 888
