Z dniem 1 stycznia 2014 r. weszła w życie nowa ustawa opakowaniowa1, a jej wejście poprzedziły nowelizacja ustawy o czystości i porządku w gminach2 oraz nowa ustawa o odpadach3. Łącznie te ustawy zostały nazwane przez ich autorów „rewolucją śmieciową”. Pokuśmy się o pierwsze podsumowania.
Wszystkie wymienione ustawy miały pośredni lub bezpośredni wpływ na gospodarkę opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Rewolucja śmieciowa miała spowodować, że Polacy przestaną wywozić śmieci do lasu i zaczną segregować swoje odpady. W tle były też regulacja tego rynku i dostosowanie polskiego prawa do prawa europejskiego. W tym miejscu warto również zauważyć, że badania z marca 2013 roku pokazywały wyraźnie, iż społeczeństwo polskie nie jest przygotowane do tak znaczących zmian i nie wie, jak i po co segregować odpady (OBOP w TNS Polska, marzec 2013). Niestety, przy argumentach o konieczności zmiany polskich przepisów odpadowych w celu dostosowania polskiego prawa do norm UE równocześnie wprowadzono wiele krajowych „autorskich” zapisów, o czym będzie poniżej.
Jakie są dziś widoczne efekty tej szeroko komentowanej rewolucji? Gminy otrzymały obowiązek zorganizowania systemu zbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych, acz wywiązują się z tego z różnymi rezultatami. Przede wszystkim wydaje się, że Polacy zaczęli segregować odpady. Ale bardziej wnikliwa obserwacja pokazuje, że nie wszędzie i nie wszyscy. Podróżując po Polsce widać na wielu prywatnych posesjach posegregowane worki z odpadami czy kosze na śmieci. Można pokusić się o wniosek, że tak dzieje się na wsiach i w okolicach podmiejskich, podczas kiedy w Warszawie, która odpowiada za produkcję ok. 10% masy odpadów komunalnych w Polsce, segregacja jest nadal tylko pozorna. A przecież od wejścia znowelizowanej ustawy czystościowej minął już ponad rok.
Podczas gdy niektóre podmioty administracyjne nie poradziły sobie z nowymi wyzwaniami, równocześnie od początku procesu zmian słychać ze strony samorządów i firm odpadowych o potrzebie zmiany niektórych nowych przepisów. Ponieważ wkrótce będą wybory, procesy legislacyjne nie mają właściwego tempa.
W trakcie prac nad wejściem w życie nowej ustawy o odpadach dużo mówiono o rejestrze przedsiębiorców oraz bazie danych o odpadach. Są to nowe instrumenty, które mają pomóc w identyfikacji wszystkich podmiotów w systemie odpadów (przedsiębiorcy, organizacje odzysku, recyklerzy, firmy śmieciowe itp.). Ale teraz raczej o tym nie słychać, choć może to jeszcze za wcześnie, gdyż miały powstać w terminie 36 miesięcy od wejścia w życie ustawy (czyli mniej więcej do końca 2015 r.).
A jaki wpływ ma zmiana systemu odpadów komunalnych na rynek odpadów opakowaniowych? Przy nadal istniejącej szarej strefie w zakresie potwierdzania realizacji obowiązku w zasadzie niewielki. Organizacje odzysku w nowej ustawie opakowaniowej otrzymały obowiązek zbierania w celu poddania recyklingowi pewnej części zużytych opakowań pochodzących z gospodarstw domowych. Celem takiego rozwiązania było pobudzenie selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych z drogich źródeł rozproszonych, jakimi są właśnie gospodarstwa domowe. Niestety, nie zostały określone sankcje za brak realizacji tego obowiązku. Ponadto nie rozwiązano problemu identyfikacji pozwalającej na odróżnienie butelki po soku pochodzącej z alejki w supermarkecie (odpad opakowaniowy w strumieniu odpadów komunalnych na nieruchomości niezamieszkałej) od butelki po soku pochodzącej ze śmietnika w domku jednorodzinnym (odpad opakowaniowy w strumieniu odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałej, czyli z gospodarstwa domowego). Dopiero za jakiś czas, najwcześniej w połowie 2015 roku dowiemy się, jak organizacje odzysku opakowań poradziły sobie z nowym obowiązkiem.
Nowa ustawa opakowaniowa wprowadziła także udogodnienie dla małych podmiotów gospodarczych, które wprowadzają na rynek opakowania rocznie w masie nieprzekraczającej jednej tony. Jednocześnie to zwolnienie zostało potraktowane jako pomoc publiczna (de minimis), co jest obwarowane dość uciążliwą sprawozdawczością. Wielu przedsiębiorców uznało więc, że łatwiej i taniej będzie zaraportować jednak większą ilość opakowań i raportować w systemie ogólnym, poprzez organizację
odzysku, niż skorzystać z tej wątpliwej pomocy. W przyszłym roku okaże się, na ile skuteczne okazało się „wsparcie” sektora MSP i ilu przedsiębiorców faktycznie skorzysta ze zwolnienia. Warto pamiętać, że zwolnienie z realizacji obowiązku osiągania poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych nie zwalnia firmy z realizacji licznych obowiązków sprawozdawczych.
W zasadzie z szumnie zapowiadanej nowelizacji prawa o opakowaniach, nad którą rząd pracował łącznie ponad 7 lat, za kluczową należy uznać nową regulację dotyczącą opakowań wielomateriałowych oraz opakowań po środkach niebezpiecznych. Dla tej grupy bowiem zmieniony został cały dotychczas działający system – ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu dla tej grupy eksperymentalnego rozwiązania.
Opakowania wielomateriałowe w uproszczeniu to takie, które składają się z co najmniej dwóch materiałów i których nie można oddzielić od siebie prostą metodą mechaniczną. Unijna definicja sugeruje określenie składu procentowego takiego konglomeratu. Jeśli jakiś materiał przeważa – np. w 70 czy 80% –uważany jest za opakowanie jednomateriałowe. Polska definicja jest bardziej restrykcyjna. Po zmianie ustawy dziś każde opakowanie spełniające wymagania definicji powinno być uznane za wielomateriałowe i można śmiało przewidzieć, że nawet firmy wprowadzające na rynek produkty w opakowaniach mogą być zaskoczone rezultatem takiej analizy, która w wielu przypadkach doprowadzi do wniosku, że opakowanie dotychczas uznawane za jednomateriałowe jednak jest wielomateriałowe. Dotychczas ta definicja nie miała specjalnego znaczenia, ponieważ prawo dopuszczało realizację obowiązków odzysku i recyklingu wg materiału przeważającego.
Nowa ustawa opakowaniowa wprowadziła rozwiązanie, na mocy którego dla opakowań wielomateriałowych oraz po środkach niebezpiecznych trzeba teraz budować odrębne systemy i poprzez organizację samorządu gospodarczego (w praktyce izbę gospodarczą) trzeba zawierać porozumienia z marszałkiem województwa w celu zbierania i poddawania tych opakowań recyklingowi. Minister Środowiska określił w rozporządzeniu poziomy recyklingu dla tej grupy odpadów.
To rozwiązanie wprowadziło ogromne zamieszanie i wzrost biurokracji, gdyż przedsiębiorcy na ogół wprowadzają na rynek portfolio produktów w różnych opakowaniach. Chyba nie ma na rynku firmy, która wprowadzałaby na rynek tylko opakowania wielomateriałowe. Na ogół stanowią one pewną część całej gamy opakowań.
Teraz, w rygorze nowej ustawy opakowaniowej przedsiębiorca, który miał podpisaną umowę z organizacją odzysku, nie będzie mógł nadal z nią współpracować w zakresie odpadów z opakowań wielomateriałowych, lecz będzie musiał przystąpić do porozumienia (bądź zrealizować obowiązek samodzielnie). Organizacje odzysku i przedsiębiorcy – kilkanaście tysięcy podmiotów wprowadzających na rynek opakowania wielomateriałowe – są w trakcie aneksowania obowiązujących umów.
Wisienką na torcie nowego rozwiązania jest fakt, iż izby gospodarcze z mocy ustawy o izbach gospodarczych powołane są do reprezentowania przedsiębiorców. Choć mogą prowadzić działalność gospodarczą, nie są podmiotami posiadającymi zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odpadów. Istotne jest także to, że w przypadku podpisania umowy z organizacją odzysku przejmuje ona odpowiedzialność za realizację obowiązku recyklingu i odzysku od przedsiębiorcy. Izba
odpowiedzialności nie przejmuje – pozostaje ona bezpośrednio przy przedsiębiorcy. Obecnie powstało już kilka dedykowanych izb gospodarczych, inne dostos
owały swoje statuty i nazwy do nowych zadań, chcąc zarobić na tym osobliwym rozwiązaniu.
Wobec powyższego nabrała znaczenia definicja opakowań wielomateriałowych w polskim prawie i rysująca się konieczność jej zmiany. Niestety, wg informacji uzyskanych w Ministerstwie Środowiska żadne zmiany legislacyjne w tym zakresie w najbliższym czasie nie są przewidziane.
Wobec powyższego i przy tej okazji należy wspomnieć, iż w lipcu br. ustępujący Komisarz Europejski ds. Środowiska, Janez Potočnik ogłosił pakiet nowelizacji sześciu dyrektyw odpadowych, w tym dyrektywy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Wśród kluczowych dla gospodarki europejskiej pomysłów jest propozycja wzrostu poziomu recyklingu odpadów opakowaniowych do 80% w roku 2030 oraz plany wprowadzenia innego sposobu liczenia recyklingu. Komisja planuje zwiększyć efektywność samych procesów recyklingu proponując m.in., aby do poziomów recyklingu zaliczać jedynie masę odpadów faktycznie poddaną procesom recyklingu, która będzie się różnić od masy odpadów zebranych i przekazanych do recyklingu (ze względu na zniszczenia, zanieczyszczenia itp.). Wprowadzenie nowego podejścia Komisji Europejskiej w życie największy wpływ będzie miało na recykling opakowań wielomateriałowych. Pewna ich część jest trudna bądź nie nadaje się do recyklingu.
Podsumowując, jakkolwiek szybkie zmiany legislacyjne w Polsce nie są planowane, docelowo zostaną one wymuszone w horyzoncie najbliższych dwóch, trzech lat poprzez trwający już proces zmiany prawa unijnego. Sprawująca obecnie przewodnictwo w UE prezydencja włoska wpisała nowelizację pakietu dyrektyw odpadowych na listę swoich priorytetów.
